在2006年，許多國(guó)家提出了生物燃料的目標(biāo)。美國(guó)則早于2005年頒布的可再生燃料標(biāo)準(zhǔn)，要求燃料商提高生物燃料的年混合使用量，2012年燃料混合達(dá)到280億升。在歐盟，法國(guó)規(guī)劃了生物燃料到2015年占燃料比例達(dá)到10%的目標(biāo)；比利時(shí)設(shè)定到2010年達(dá)到5.8%；德國(guó)要求從2007年開(kāi)始混合4.4%的生物柴油和2%的乙醇，并在2010年將生物柴油的混合比例增加到5.8%；意大利頒布法令規(guī)定乙醇和生物柴油的混合比例各為1%。除了歐盟各國(guó)和美國(guó)，許多國(guó)家也頒布了新的燃料混合法令，這些國(guó)家包括巴西、加拿大、哥倫比亞、馬來(lái)西亞、印度、菲律賓和泰國(guó)。

　　在生物能源利用的法律政策上比較成熟的是美國(guó)、歐盟和巴西。美國(guó)是生物能源的開(kāi)發(fā)利用大國(guó)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，美國(guó)具有開(kāi)發(fā)生物能源的重要優(yōu)勢(shì)，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，生物能源開(kāi)發(fā)可以增加農(nóng)業(yè)收入。因此，相對(duì)于其他可再生能源，美國(guó)對(duì)生物能源比較偏重，生物能源是僅次于水能的可再生能源。在生物能源立法與政策措施上，2000年就頒布《生物質(zhì)研究開(kāi)發(fā)法案》，指導(dǎo)美國(guó)能源部與美國(guó)農(nóng)業(yè)部加強(qiáng)合作，為生物能源研發(fā)提供統(tǒng)一基準(zhǔn)，同時(shí)要求采用財(cái)政和金融等手段鼓勵(lì)生物能源研發(fā)；2002年頒布《農(nóng)田安全和農(nóng)村地區(qū)發(fā)展法案》，提出鼓勵(lì)生物能源發(fā)展的一些政策措施，包括要求農(nóng)業(yè)部門(mén)制定生物能源采購(gòu)政策，協(xié)調(diào)分?jǐn)偵虡I(yè)項(xiàng)目成本；鼓勵(lì)生物能源相關(guān)領(lǐng)域的教育計(jì)劃等；2005年頒布《能源政策法》，對(duì)《生物質(zhì)研究開(kāi)發(fā)法案》和《能源稅法案》等進(jìn)行了修改，規(guī)定了一系列鼓勵(lì)生物能源發(fā)展的政策措施。

　　鼓勵(lì)的法律和稅收激勵(lì)包括：強(qiáng)制性聯(lián)邦政府購(gòu)買(mǎi)可再生能源配額；強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；生物能產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)補(bǔ)貼；技術(shù)研發(fā)支持；貸款擔(dān)保等。美國(guó)的策略是以國(guó)家先期投入為引導(dǎo)，除了研發(fā)經(jīng)費(fèi)的高投入外，為了將生物能源技術(shù)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，還積極培育相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈。目標(biāo)是采用先進(jìn)技術(shù)和精煉過(guò)程，降低生物燃料的成本，使其能夠與汽油和柴油競(jìng)爭(zhēng)。為此，美國(guó)政府的相關(guān)部門(mén)設(shè)立了一系列專(zhuān)門(mén)的計(jì)劃，如能源部生物能源辦公室的"生物能多年計(jì)劃"和環(huán)保署的“甘蔗乙醇計(jì)劃”。另外，美國(guó)多數(shù)州設(shè)定了包括生物能源在內(nèi)的可再生能源配額制，或通過(guò)稅收減免、低息貸款等手段鼓勵(lì)生物能源產(chǎn)品的生產(chǎn)和使用。

　　歐盟已經(jīng)通過(guò)了一系列法令或政策性指導(dǎo)文件。第一，這些指導(dǎo)文件設(shè)定了有約束力的目標(biāo)，提出了生物質(zhì)替代燃料標(biāo)準(zhǔn)和配額等強(qiáng)制性規(guī)章以及稅收補(bǔ)貼等措施在內(nèi)的開(kāi)發(fā)利用綜合政策體系。第二，歐盟通過(guò)能源科技計(jì)劃對(duì)生物能源技術(shù)的研發(fā)、推廣和示范提供資金支持。在生物燃料上，歐盟給成員國(guó)設(shè)定了2008年生物質(zhì)燃料占運(yùn)輸燃料份額達(dá)到5.8%的目標(biāo)。但是，各成員國(guó)對(duì)該目標(biāo)的達(dá)成是自愿的。形勢(shì)所迫，2005年以來(lái)，歐洲許多國(guó)家一直在制定和頒布生物燃料的稅收減免辦法。

　　巴西1931年就通過(guò)立法強(qiáng)制推廣乙醇汽油，是世界上最早立法支持生物能源的國(guó)家。1975年，巴西頒布法令實(shí)行“國(guó)家乙醇燃料計(jì)劃”，增加政府投資、鼓勵(lì)研發(fā)乙醇利用技術(shù)，改進(jìn)乙醇發(fā)動(dòng)機(jī)以提高乙醇在混合汽油中的比例。1993年這個(gè)混合比例提高到22%，2005年將上限提高到25%。2003年頒布法令，宣布2007年開(kāi)始必須在礦物柴油中摻混2%的生物柴油，2012年增加到10%，以作為柴油汽車(chē)動(dòng)力或發(fā)電動(dòng)力。

　　中國(guó)生物能源的迎頭趕上

　　中國(guó)發(fā)展生物能源相對(duì)滯后，但近期發(fā)展迅速。2005年，燃料乙醇產(chǎn)量達(dá)到10億公升。為了促進(jìn)石油替代，2006年政府頒發(fā)了《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見(jiàn)》，目的在于更好地支持生物能源和生物化工的發(fā)展，同時(shí)還出臺(tái)一些具體的財(cái)稅扶持政策。

　　但是，中國(guó)對(duì)發(fā)展生物能源有許多隱憂，尤其是可能造成過(guò)度投資，從而威脅糧食安全等。其次，對(duì)生物質(zhì)技術(shù)對(duì)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量、能源安全和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響也缺乏充分的評(píng)估。

　　尋找石油替代是降低油價(jià)沖擊的重要措施。目前知道的石油的可能替代有許多，但都有一個(gè)量和價(jià)的問(wèn)題，即替代量太小和替代代價(jià)太高。生物能源是一個(gè)比較接近的替代，因而似乎可以有所作為。于是就有人提議，將大力發(fā)展燃料乙醇及生物柴油作為實(shí)施替代能源的核心戰(zhàn)略之一。

　　目前80%左右的乙醇以淀粉質(zhì)糧食為原料，約20%的乙醇以木質(zhì)纖維素為原料。糧食類(lèi)淀粉質(zhì)原料的價(jià)格較高，因而抬高了乙醇的生產(chǎn)成本。利用秸稈類(lèi)木質(zhì)纖維素原料生產(chǎn)乙醇目前還是技術(shù)難題。有專(zhuān)家認(rèn)為，通過(guò)技術(shù)研究降低乙醇生產(chǎn)成本是提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。

　　不過(guò)其實(shí)，原料保證才是生物能源的關(guān)鍵限制，它影響成本和規(guī)模生產(chǎn)的可行性。中國(guó)人均耕地只有1.43畝，不足世界平均水平的40%，主要糧食一直處于緊平衡狀態(tài)，食用油則一半以上依賴(lài)進(jìn)口，不具備生物能源規(guī)模生產(chǎn)的可行性；近年來(lái)大量用作燃料乙醇原料的玉米，2006年由于出現(xiàn)供應(yīng)緊張，價(jià)格隨之上漲。供需不平衡引起的價(jià)格上漲可能會(huì)超過(guò)技術(shù)改良帶來(lái)的成本下降。同樣的道理，同樣的結(jié)果，以食用油為原料制備燃料油也不會(huì)有成本優(yōu)勢(shì)。因此，如果能夠做到生物能源不與人爭(zhēng)糧(油)、不與糧爭(zhēng)地，就可以突破生物能源關(guān)鍵限制的原料保證。但我們知道，無(wú)論是發(fā)展生物能源對(duì)化石能源的直接替代，還是發(fā)展生物化工對(duì)化石能源的間接替代，不與人爭(zhēng)糧爭(zhēng)地是很難做到的。

　　當(dāng)玉米通過(guò)加工可以轉(zhuǎn)化成乙醇汽油時(shí)，玉米已經(jīng)具有能源屬性。另外的一些農(nóng)產(chǎn)品如大豆、小麥、紅薯、甜高粱等諸多含有糖分的農(nóng)產(chǎn)品都同樣可以轉(zhuǎn)化成為生物能源。盡管目前還沒(méi)有農(nóng)產(chǎn)品應(yīng)用在能源領(lǐng)域的實(shí)例，但隨著原油價(jià)格不斷上漲，豆類(lèi)產(chǎn)品成為生物燃料原料以及甘蔗成為乙醇原料將會(huì)成為可能。

　　市場(chǎng)的力量是不可忽視的。只要價(jià)格合適，規(guī)模加工燃料乙醇的生產(chǎn)線除了樹(shù)木秸稈，還可以吸入許多種糧食，就會(huì)演變成直接拿糧食去轉(zhuǎn)化生物能源。在農(nóng)產(chǎn)品總量受耕地面積限制的情況下，這會(huì)引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)問(wèn)題。

　　當(dāng)石油價(jià)格上升到60美元／桶，美國(guó)的玉米價(jià)格開(kāi)始受到影響。2007年美國(guó)新玉米上市的現(xiàn)貨價(jià)格報(bào)價(jià)上漲加快。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，乙醇加工吸收玉米貨源是主要原因之一。另一方面，2005年9月至2006年8月，中國(guó)累計(jì)進(jìn)口國(guó)外大豆2840萬(wàn)噸，同比增加302萬(wàn)噸，增幅11.9%。目前，國(guó)內(nèi)進(jìn)口的大豆已經(jīng)有相當(dāng)部分直接用于生物能源加工，如中糧集團(tuán)已開(kāi)始規(guī)模進(jìn)軍生物能源領(lǐng)域。美國(guó)的能源替代法案要求，到2010年，美國(guó)要生產(chǎn)75億加侖的乙醇，而目前的產(chǎn)量?jī)H為40多億加侖。就生物質(zhì)資源的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)美國(guó)大力發(fā)展生物能源。但是，在美國(guó)的帶動(dòng)下，國(guó)際糧食價(jià)格也有上漲的可能，進(jìn)而影響中國(guó)糧食價(jià)格。

　　優(yōu)惠政策制訂背后的糧食顧慮

　　中國(guó)生物能源的規(guī)模發(fā)展還處于起步階段。在生物能源和石油替代的鼓勵(lì)政策上，政府必須十分慎重和具有選擇性�！笆�一五”期間，中國(guó)計(jì)劃發(fā)展600萬(wàn)噸燃料乙醇，到2020年發(fā)展燃料乙醇至1500萬(wàn)噸、生物柴油500萬(wàn)噸。這一規(guī)�？赡苓�不至于威脅糧食安全。但如果國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)走在高位，不用政府鼓勵(lì)，在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)下，一定會(huì)有更多農(nóng)田倒向“種石油”，進(jìn)而可能導(dǎo)致糧食短缺。事實(shí)上，政府很難厘清農(nóng)民種植出來(lái)的大豆、玉米等糧食作物最終用于什么樣的消費(fèi)終端。到那時(shí)候，政府需要做的，就是如何防范農(nóng)民盲目逐利和應(yīng)付食品價(jià)格上漲。中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品談不上過(guò)剩，生物能源的石油替代一定會(huì)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，但城鎮(zhèn)居民卻沒(méi)有更高的承受能力。

　　人口眾多，耕地有限(相對(duì)于人口)，農(nóng)產(chǎn)品很難實(shí)現(xiàn)大幅增產(chǎn)(相對(duì)于目前生產(chǎn)水平)，生物質(zhì)資源不足，這是中國(guó)規(guī)模發(fā)展生物能源的首要障礙。能源安全很重要，糧食安全更重要。因此，中國(guó)的生物能源作為石油替代不會(huì)有很大的前景，充其量是一個(gè)補(bǔ)充。生物能源可以是新能源戰(zhàn)略的重要一環(huán)，但不能夸大其替代作用。畢竟，和其他新能源如風(fēng)電不一樣，生物能源是有后顧之憂的。也就是說(shuō)，即使國(guó)際油價(jià)高位徘徊，石油資源急劇匱乏，中國(guó)生物能源也不可能是一條可持續(xù)規(guī)模發(fā)展的石油替代之路，對(duì)其期望不能太高。

　　因此，在扶持發(fā)展生物能源的過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)把握一個(gè)基本原則，即不能與糧食爭(zhēng)奪土地，而相應(yīng)的財(cái)稅扶持政策應(yīng)該鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步和企業(yè)提高效率。為了防止過(guò)度投資，必須將財(cái)稅扶持政策針對(duì)特定的對(duì)象和范圍，還必須有一套針對(duì)由于市場(chǎng)力量而導(dǎo)致過(guò)度投資的辦法。2007年1月，布什在國(guó)情咨文中敦促美國(guó)大幅增加乙醇等生物燃料的使用量，并稱(chēng)到2017年將美國(guó)的汽油使用量降低20%。之后，古巴領(lǐng)導(dǎo)人卡斯特羅指責(zé)美國(guó)總統(tǒng)布什推行從農(nóng)作物中提煉乙醇作為燃料的計(jì)劃將使發(fā)展中國(guó)家的糧食儲(chǔ)備枯竭。這種說(shuō)法可能比較偏激，但不能說(shuō)毫無(wú)根據(jù)。

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